Koncept “otvorenih podataka” (open data), posebno kada je reč o podacima javnog sektora, u velikoj meri doprinosi transparentnosti rada državnih organa, korišćenju podataka za inovativne biznis-modele i unapređenju mnogih drugih usluga pomoću velikih setova podataka. U ovom istraživanju ćemo objasniti šta su to otvoreni podaci, kako mogu da se koriste, kakve su međunarodne regulative i prakse, kao i preporuke na koji način bi ovu oblast trebalo urediti u Srbiji. Biće reči i o dodatnim aspektima i principima u vezi sa otvorenim podacima.

Definicija pojma i vrste otvorenih podataka

Definicija pojma

“Otvoreni podaci” (open data) su podaci koje svi mogu slobodno da koriste i menjaju, za koje je uglavnom dovoljno samo da se navede izvor i da se kasnije dele pod istim uslovima.[1]

Vrste otvorenih podataka

Veliki broj različitih vrsta podataka obesmišljava svaki pokušaj da se izvrši njihova kategorizacija. Odabrali smo jednu od mnogih koja nam se učinila najlogičnijom.

  1. Geo-podaci: pomažu u kreiranju mapa koje uzimaju u obzir okolne građavine i puteve, topografije i granice
  2. Podaci o kulturi: omogućavaju pregled kulturnih dobara i baštine jedne zemlje i najčešće su u posedu galerija, biblioteka, muzeja i arhiva.
  3. Naučni podaci: nastali su kao posledica sprovedenih naučnih istraživanja svih kategorija od A do Z.
  4. Finansijski podaci: kao što su troškovi i prihodi vlade i podaci sa berze o akcijama i deonicama.
  5. Statistički podaci: proizvedeni u statističkim centrima u vezi sa cenzusima i socio-ekonomskim indikatorima i dr.
  6. Vremenski podaci: dostupni uz pomoć satelita i drugih izvora za prognoziranje vremenskih prilika i klimatskih uslova
  7. Podaci o okolini: u vezi sa prirodnom okolinom, zagađenjem, rekama, morima, planinama itd.
  8. Podaci javnog sektora: u današnje vreme mnoge vlade objavljuju kataloge otvorenih podataka, zarad povećanja transparentnosti njihovih politika među opštom populacijom.[2]

Karakteristike Open data:

  1. Dostupnost i pristup: podaci moraju biti dostupni kao celina i po ceni koja ne prelazi razumne troškove reprodukcije, kao i da postoji mogućnost preuzimanja (download) sa Interneta. Podaci bi trebalo da budu u ‘’machine readable’’ formatu, odnosno da budu jednostavni za kasniju obradu.
  2. Ponovna upotreba i distribucija: podaci moraju da budu na raspolaganju pod uslovima koji dozvoljavaju ponovnu upotrebu, uključujući ukrštanje i remiksovanje sa drugim setovima podataka. Podaci moraju da budu u takvom obliku da mašine mogu da ih pročitaju.
  3. Univerzalno učešće: svako treba da ima mogućnost da koristi i distribuira podatke - ne bi trebalo da postoje prepreke za dalju upotrebu, kao ni diskriminacija s obzirom na osobe ili grupe koje mogu da ih koriste. Na primer, nije dozvoljena zabrana korišćenja podataka u komercijalne svrhe ili ograničavanje korišćenja samo za određene oblasti (npr. obrazovanje).[3]

Problemi u vezi sa otvorenim podacima

Otvoreni podaci i njihova dalja upotreba može da dovede do[4]:

  1. Ugrožavanje privatnosti: iako se ne objavljuju podaci o pojedincima, problemi po privatnost mogu da nastanu zbog “efekta slagalice”. Kombinovanjem podataka iz velikog broja izvora mogu da se otkriju poverljive informacije. Otvoreni podaci mogu da izlože pojedince i biznis sektor različitim rizicima, pogotovo u vezi sa reputacijom. Otvaranje informacije u vezi sa potrošnjom električne energije ili uspesima pojedinih škola može da omogući ukrštanje podataka i otkrije obrasce ponašanja i na taj način stvoriti sumnju da takvi podaci mogu ugroziti njihovu privatnost i reputaciju. Nadalje, kreditne kompanije i banke mogu podići kamatne stope na osnovu javno dostupnih podataka potrošnje električne energije i drugih ukrštenih podataka.
  2. Kvalitet podataka: neke podatke je teško iskoristiti jer nisu u odgovarajućem obliku. Nekompletni setovi podataka imaju uticaj na kvalitet i mogućnost daljeg korišćenja. Zbog toga kompanije koje žele da pružaju usluge i prave proizvode na osnovu otvorenih podataka moraju ulagati dodatna sredstva kako bi došli do odgovarajućeg formata, jer u biti pored toga što su podaci objavljeni, podjednako je važno da budu i u upotrebljivom formatu. Jedan od načina za prevazilaženje ovog problema je razvoj novih biznis usluga koje mogu omogućiti verifikovanje podataka, grafičko prikazivanje, analitičke usluge i sl.
  3. Zloupotreba: kada se objavi ogroman broj podataka, neophodno ih je obraditi, pa se postavlja pitanje ko bi trebalo da vrši obradu, odnosno ko je odgovoran. Ako bi to bila država, postoji mogućnost da bi “ulepšavala” podatke pri obradi.

Razvoj ideje i relevantnost

Zanimljivo je da je treći predsednik SAD Tomas Džeferson finansirao ekspediciju Luisa i Klarka 1803. godine kako bi sakupili podatke o nepreglednoj divljini dobijenoj prilikom kupovine Lujzijane od Francuske. Luis i Klark su sakupljali podatke o topologiji, naseljima, rekama, mineralima, tlu, flori, fauni i vremenskim prilikama, pomoću kojih je izvršeno naseljavanje i omogućen brz rast ekonomije.[4]

Institucionalna pojava otvorenih podataka započeta je 1957-1958. godine tokom priprema Međunarodne godine geofizike u okviru Svetskog centra podataka.[5] Dakle, ovi prvi otvoreni podaci u okviru određene institucije su imali isključivo veze sa naukom i njihov cilj je bio smanjivanje rizika gubitka podataka i povećanje dostupnosti uz preporuku da podaci treba da budu čuvani u “machine readable” formatu.[6]

Mnogo godina kasnije, 2004. godine, ministri nauke svih država u okviru OECD (Organisation for Economic Co-operation and Development) su potpisali deklaraciju u kojoj su naveli da svi podaci finansirani javnim novcem treba da budu javno dostupni, da bi tokom 2007. godine objavili OECD principe i smernice za pristup istraživanju podataka iz javnog izvora finansiranja kao soft law preporuku.[7]

Tokom 2007. godine, 30 uglednih naučnika i Internet aktivista su održali sastanak u San Francisku u cilju definisanja koncepta otvorenih podataka u posedu javnog sektora. To je bila prva inicijativa ovoga tipa, a između ostalog je okupila Tima O’Rajlija, poznatog američkog autora koji je pokrenuo i osmislio mnoge Internet pokrete i između ostalog popularizovao termin “open source Web 2.0” i Lorensa Lesiga, profesora na Univerzitetu Harvard i osnivača licence Creative Commons.[8]

Osnovna ideja sa konferencije u San Francisku je da su javni podaci zajedničko dobro baš kao i naučni podaci. Način da se ova ideja ostvari tiče se mogućnosti korišćenja i deljenja zajedničkog dobra, po uzoru na praksu korišćenja otvorenih izvora, “open source”, koja je bazirana na tri principa: otvorenost, učestvovanje i saradnja. U praksi, programeri su učili jedni od drugih, ali u cilju razmene, bazirani na “peer-to-peer” saradnji bez ikakvih hijerarhijskih pravila. U tom smislu je i Tim O’Rajli našao vezu između ova dva pojma i istakao da moramo primeniti principe “open source” pokreta na otvorene podatke javnog sektora. I godinu dana kasnije, američki predsednik Barak Obama je na početku svog mandata potpisao Predsednički memorandum kojim su otvorena uprava i otvoreni podaci smešteni u centar javnih politika, baziran na principima transparentnosti, učestovavanju i kolaboraciji, odnosno na principma “open source”-a.[8] Sedam godina kasnije, 2014. godine, Barak Obama potpisao je prvi Open data zakon, odnosno Digital Accountability and Transparency Act, podržan od strane obe partije, koji obavezuje federalne agencije da podatke o svojim troškovima standardizuju u “machine-readable” formatu i da ih učine dostupnim na u saspending.gov.[8]

U zemljama drugačijeg pravnog uređenja i razvoja, kada je striktno reč o podacima javnih vlasti, njihova veća dostupnost povezana je sa usvajanjem Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja. U tom smislu, otvoreni podaci su prepoznati kao informacije od javnog značaja, sa velikom razlikom u odnosu na broj i format informacija u kojem se otvoreni podaci nalaze, odnosno za pristup otvorenim podacima propisana je ista procedura kao i za pristup informacijama od javnog značaja. Sama tehnika regulisanja je različita, pa su u nekim zemljama sastavni deo Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja, kao recimo u slučaju Slovenije, dok su u drugim odvojeno regulisani, kao u Ujedinjenom Kraljevstvu. Iako je i u Ujedinjenom Kraljevstvu pristup otvorenim podacima donekle bio regulisan Zakonom o pristupu informacijama od javnog značaja Freedom of Information Act, koji je primenjivan na otvorene podatke pre implementacije Direktive 2003/98/EC, u Ujedinjenom Kraljevstvu postoje takođe i Environmental Information Regulations, kao i INSPIRE Regulations, koje su slične uredbama Vlade. Dalje, Vlada Ujedinjenog Kraljevstva je razvila Open Government Licence, koja omogućava javnosti da slobodno pristupa i koristi dokumente koje nose tu licencu, kako u nekomercijalne, tako i u komercijalne svrhe.

Prema dva istraživanja “open data” standarda (Open Data Index i Open Data Barometar 2013) u zemljama širom sveta, Ujedinjeno Kraljevstvo (UK) je na prvom mestu. Portal na kome su dostupni ne samo setovi podataka, već i mnoge druge korisne informacije (studije slučaja, aplikacije i sl.) je data.gov.uk. Primeri baza podataka su različiti i razvrstani su prema različitim kriterijumima. Primeri kriterijuma su prema licenci pod kojom su objavljeni podaci, temi (rashodi Vlade, zdravstvo, društvo, itd), izdavaču podataka i slično.

Ekonomski i društveni aspekt - studije slučaja

Prema istraživanju “McKinsey Global Institute”, sedam sektora (obrazovanje, transport, roba široke potrošnje, energenti- struja, gas i nafta, zdravstvo i potrošnja) bi moglo da stvori više od 3 000 milijardi dolara dodatne vrednosti (SAD 1.1 hiljada milijardi $, Evropa 900 milijardi $, ostatak sveta 1.7 hiljada milijardi $) godišnje upravo zahvaljujući otvorenim podacima.[4]

Otvoreni podaci pomažu organizacijama prilikom procesa donošenja odluka, kako bi taj proces bio unapređen i zasnovan na podacima. Analiza otvorenih podataka omogućava kompanijama da otkriju šta korisnici preferiraju, tj. kakve su im želje i navike, kako bi poboljšale proizvode i usluge i otkrile potencijalne anomalije. Ulaganjem u tehnologiju za prikupljanje, deljenje i analizu podataka, kao i u standarde pomoću za upoređivanje podatke iz više izvora unapređuje biznis-modele i proces proizvodnje. Takođe, meta-podaci (podaci o samim podacima) dodatno doprinose korisnosti otvorenih podataka (open data), jer se pomoću njih stiče bolji uvid u karakteristike i kvalitet samih podataka.

Unapređenje biznis-modela zasnovanih na otvorenim podacima dovodi do razvoja novih sektora kao podrška ovim biznis-modelima, kao što su katalogizacija, prečišćavanje, izmena formata, što zajedno dovodi do razvoja novih talenata, ideja, radnih procesa i dr.

Jednostavna primena otvorenih podataka omogućava građanima da lakše učestvuju u donošenju odluka i drugim društvenim aktivnostima. Tako je student iz Bostona, Peng Shi, razvio novu metodologiju za školski zadatak, koristići informacije koje gradska uprava učinila dostupnim, a vezi sa lokacijom i kvalitetom škola. Njegov algoritam je olakšao roditeljima da odaberu školu koja najviše odgovora potrebama njihovog deteta i predstavlja jedan od osnovnih načina korišćenja otvorenih podataka.

Takođe, ovi podaci omogućavaju efikasniju saradnju privatnog i javnog sektora. Recimo, kada se dogodio zemljotres na Haitiju 2010, volonteri širom sveta su kombinovali podatke koji su dobijeni iz izvora kao što su satelitske mape, mape zdravstvenih ustanova, lokacije policijskih ustanova i podataka u posedu mobilnih kompanija. “OpenStreetMap” projekat je postao ključan izvor informacija za državne institucije i privatne zdravstvene radnike, naročito za usmeravanje potrebnih zaliha ka bolnicama i izbegličkim kampovima.

Pojedine kompanije su svoje poslovanje zasnovale samo na otvorenim podacima. Primeri su zanimljivi i odnose na različite vrste usluga koje pružaju.[9] Tako u Beču postoji kompanija koja je razvila aplikaciju sa izlistanim događajima u gradu, ili za prijavljivanje mesta koja je neophodno popraviti (fixstreet), odnosno aplikacija sa različitim biznis sektorima, delatnostima i trenutnim dešavanjima, odnosno sa mestima za odlaganje različitog otpada.

Belgijska kompanija “Graydon Belgium” olakšava biznis sektoru da održava svoje poslovne odnose na taj način što aplikacija sadrži sve relevatne i ažurirane informacije o finansijskoj situaciji partnera odnosno klijenta, a u cilju donošenja boljih biznis odluka.

Kompanija iz Bugarske “Ontotext” bavi se razvojem softvera koji se bazira na semantičkim web jezicima i standardima, kao što su RDF, OWL i SPARQL. Ovi standardi definišu modeliranje podataka i korišćenje istih na različitim platformama. Svi se oni fokusiraju na ontologiju, koja predstavlja formalno prikazivanje informacija kao hijerarhije koncepata u okviru jednog domena.

U Nemačkoj kompanije su razvile aplikacije koje pružaju informacije o najbližim i najjeftinijim pumpama, putnoj navigaciji i sl. Danske kompanije su razvile i portal koji omogućava uvid u prodaju nekretnina zajedno sa podacima o nekretninama u posedu javnog sektora, odnosno servis za kalkulaciju energetske efikasnosti koja analizira kako poboljšanje na različite načine omogućava da se energija sačuva, a bazira se na informacijama iz javnog sektora kao i informacijama koje ostavlja vlasnik nekretnine. U Francuskoj je kompanija razvila “na zahtev” uslugu koja kompanijama olakšava da optimizuju njihove komunikacije na globalnom nivou.

Širom Evrope posluju kompanije koje isključivo pružaju usluge Internet konsultacija koje uključuje ukrštanje, vizuelizaciju, dizajn, izradu baza podataka, infografika, a sve u cilju što većeg nivoa iskorišćavanja dostupnih otvorenih podataka. Drugim rečima, open data pokreću čitav novi segment IT biznis sektora u kome svako na svoj način profitira od ovih baza podataka.[9]

Primer koji je veoma značajan, naročito za privatni sektor, jeste OpenCorporate. Naime, ovaj servis predstavlja globalnu bazu podataka koja sadrži informacije o više od 60 miliona kompanija (registracioni broj kompanije, adresa, vrsta kompanije...). Posebno interesantan deo njihovog portala jeste Open Company Data Index, koji rangira države prema tome koliko su informacije o njihovim kompanijama otvorene i dostupne.

Sličnosti i razlike između informacija od javnog značaja i otvorenih podataka

Ova dva pojma vezuje njihov isti cilj, tj. povećanje transparentnosti i odgovornosti u radu nosioca državnih funkcija, odnosno uticanje na veću dostupnost i kontrolu rada javne uprave, što u krajnjoj liniji dovodi do uspostavljanje “dobre uprave” (“good governance”) kao i vladavine prava uopšte. Iako dakle imaju isti krajnji cilj, oni se u svom suštinskom smislu i poreklu nastanka razlikuju. Postoje i određeni granični slučajevi u kojima je teško napraviti razliku.

Pre svega, informacije od javnog značaja, na osnovu Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010), predstavljaju informaciju kojom raspolaže organ javne vlasti, a koja je nastala u radu ili u vezi sa radom, nalazi se u određenom dokumentu, a odnosi se na sve ono o čemu javnost ima opravdan interes da zna, pri čemu se postojanje opravdanog interesa uvek pretpostavlja, odnosno teret dokazivanja suprotnog se nalazi na organu vlasti (čl. 2). Dodatno, nije bitno ko je tvorac te informacije, niti nosač na kom se ona nalazi (na papiru ili filmu), niti datum nastanka i način saznavanja. (čl. 3 i 4). Drugim rečima, ovako definisan pojam informacije od javnog značaja obuhvata svaki službeni dokument, odnosno svaku informaciju zabeleženu ili prikupljenu od strane organa javne vlasti koja se nalazi u njegovom posedu i povezana je sa administrativnom funkcijom, sa izuzetkom dokumenta u fazi pripreme.[10]

S druge strane, već definisan pojam otvorenih podataka, pored toga što obuhvata podatke u posedu javnog sekotora, odnosi se i na podatke u posedu privatnog i naučnog i kulturnog sektora i sl. Takođe, ove podatke karakteriše ponovna upotreba odnosno jednom dobijeni podaci redovno se dalje ukrštaju, analiziraju i koriste za različite pre svega komeracijalne, ali i nekomercijalne svrhe.

U svom širem tumačenju informacije od javnog značaja obuhvataju i otvorene podatke u posedu javnog sektora,[11] jer su i ti podaci nastali u radu i vezi sa radom državnih organa. Međutim, osnovna razlika leži u mogućnosti ponovne upotrebe, ukrštanja i korišćenja otvorenih podataka koji zbog toga uvek moraju biti dostupni u “machine-readable” formatu. Informacija od javnog značaja kao primaran cilj ima da omogući javnosti da dođe u posed službenih dokumenata i na taj način se informiše i dalje distribuira te informacije, dok otvoreni podaci imaju za cilj korišćenje ovih podataka u različite (ne)komercijalne svrhe, čime svakako doprinose i informisanju javnosti i utiču na transparentnost, ali posredno.

Naravno, i informacije od javnog značaja se mogu zahtevati u “machine-readable” formatu[12] čime se otvara mogućnost i njihove ponovne upotrebe. Upravo ovakvi slučajevi predstavljaju granične slučajeve u kojima se otvoreni podaci umnogome poklapaju sa informacijama od javnog značaja. Slikovito prikazano, ukoliko se zahteva pristup podacima iz Republičke izborne komisije u vezi sa učešćem i uspehom manjinskih stranaka na prethodnih deset održanih lokalnih i republičkih izbora, sa naznakom da je podatke potrebno dostaviti u “machine readable” formatu, tako dobijeni podaci će se svakako nalaziti u bazi podataka koja će omogućiti kasniju obradu i time će u stvari predstavljati otvorene podatke. Međutim, dobijeni podaci će u stvari predstavljati samo brojeve, sirove i neobrađene, a tek sa dodatnom analizom, ukrštanjem i upoređivanjem ovi podaci postaju relevantni, odnosno predstavljaju informaciju od javnog značaja. Jednostavno rečeno, podaci su neorganizovane činjenice koje je neophodno obraditi, a koje su najčešće jednostavne i besmislene sve dok nisu organizovane. Tek kada se podaci obrade, organizuju, struktuiraju ili predstave u određenom kontekstu postaju informacije.[13]

Informacije od javnog značaja kao i otvorene podatke moguće je učiniti dostupnim putem zahteva za pristup, sa tom razlikom da je dostupnost otvorenih podataka jednostavnija i smislenija ukoliko postoji mogućnost za “download”, čime se gubi potreba za podnošenjem zahteva i racionalnije se koriste državni resursi. Takođe, isključena je mogućnost zahtevanja informacija koje su već na neki način dostupne javnosti, odnosno to predstavlja jedan od osnova za odbijanje zahteva za pristup informacijama (čl.10 Zakona). Bitno je da otvoreni podaci budu dostupni u formatu koji omogućava njihovo dalje korišćenje, dok sam postupak pristupa zavisi od odluke državnih organa kako će regulisati ovo pitanje.

Evropska i međunarodna regulativa

Na nivou Evropske unije usvojena je Direktiva o ponovnom korišćenju informacija u posedu javnog sektora (Directive on the re-use of public sector information 2003/98/EC) dok su izmene ove Direktive (Directive amending Directive 2003/98/EC on the re-use of public sector information 2013/37/EU) usvojene 2013. godine. Usvajanjem izmena Direktive omogućen je pristup i kulturnoj i arhivskoj građi odnosno precizirano je pitanje formata kao i troškova za pristup otvorenim podacima.

U uvodnom delu, Direktiva na jedan opšti način otvara pitanja koje članice treba da regulišu na nacionalnom nivou, kao što su: postupak za pristup otvorenim podacima, cena usluga, mogućnost pristupa podacima online, omogućavanja pristupa podacima bez diskriminacije, pitanje podataka na koje treća lica polažu prava intelektualne svojine (patenti, žigovi i sl). Direktiva ostavlja u nadležnosti država članica da ovo pitanje regulišu kako kroz poseban zakon, tako i kroz već postojeći zakonski okvir, odnosno dopunama. Na ovaj način stvoren je širok prostor za regulisanje otvorenih podataka.

Razlike u stepenu razvoja i generalnom stanju i režimu nacionalne zakonske regulative, dovele su do toga sa su pravila iz Direktive implementirana na različite načine, koji se generalno svode na sledeća rešenja:

  • donošenje nacionalnih zakona kojima je implementirana Direktiva iz 2013, koji su menjani da bi se usaglasili sa izmenama iz 2013,
  • donošenje nacionalnih zakona kojima je implementirana direktiva iz 2013, tako što je propisana obaveza da se obezbede podaci za ponovnu upotrebu, i to (i) sa ili bez izmena ostalih nacionalnih propisa radi usaglašavanja, (ii) sa ili bez donošenja podzakonskih akata koju regulišu ponovnu upotrebu informacija, ili pojedine aspekte ove obaveze, i naknadne izmene ovih zakona da bi se usaglasili sa izmenama Direktive iz 2015,
  • izmena ranije donetih zakona i ostalih propisa koji su već regulisali obavezu dostavljanja informacija za ponovnu upotrebu i slobodan pristup informacijama,
  • izmena zakona o slobodnom pristupu informacijama od javnog značaja (ili sličnih zakona) radi dodavanja obaveze dostavljanja informacija za ponovnu upotrebu u odgovarajućem formatu, sa ili bez donošenja podzakonskih akata koju regulišu ponovnu upotrebu informacija, ili pojedine aspekte ove obaveze.

Na primeru Ujedinjenog Kraljevstva je sasvim jasno da je ova država izmenila svoj već postojeći sistem i implementirala Direktivu, što je i doprinelo razvoju različitih grana privrede i naravno većoj transparenosti rada organa državne uprave.

Načela na koje se poziva Direktiva nalažu da ne smeju postojati diskriminatorni uslovi za ponovnu upotrebu otvorenih podataka, kao i da rokovi za pristup ovim podacima moraju biti razumni i u skladu sa ekvivalentnim rokovima za zahteve za pristup dokumentu. Direktiva takođe dozvoljava državama članicama da uvode licence za upotrebu podataka, dajući prednost otvorenim licencama za komercijalnu i nekomercijalnu ponovnu upotrebu podataka.

Kada je reč o troškovima (čl. 6) prva Direktiva određivala je da ukupan prihod ne bi trebalo da prelazi ukupne troškove sakupljanja, proizvodnje, reprodukcije i širenja dokumenata, zajedno sa razumnim profitom od investicije, uzimajući u obzir troškove organa javnog sektora u pitanju, da bi u izmenama Direktive troškovi bili svedeni na marginalne sa mogućnošću potpunog isključenja troškova (čl. 6). Kako bi se sprečili gubici javnog sektora, Direktiva dozvoljava državama članicama da uključe i dodatne troškove ukoliko je to neophodno, ali u svakom slučaju troškovi moraju biti racionalni i transparentni.

Organi javnog sektora treba da poštuju pravila slobodne konkurencije pri uspostavljanju principa za ponovnu upotrebu dokumenata, izbegavajući što je više moguće ekskluzivne ugovore između njih i privatnih partnera, a uslovi za ponovno korišćenje dokumenata treba da budu jasno predstavljeni svim potencijalnim korisnicma.

Jako je bitno da države otvaranjem podataka u svom posedu poštuju Direktivu 95/46/EC o zaštiti podatka o ličnosti, na taj način što će sve podatke o ličnosti učiniti takvim da lice o kojem je reč ne bude odredivo ili određeno odnosno potrebna je sprovesti anonimizaciju podataka.

Veoma je značajno da organi u javnom sektoru treba da učine dokumenta dostupnim u svakom postojećem re-use formatu ili jezika, elektronskim putem, gde je to moguće i prikladno. Takođe, u Direktivi se eksplicitno navodi da postupanje po zahtevu ne podrazumeva obavezu organa da stvaraju ili prilagođavaju dokumenta kako bi bili u skladu sa zahtevom, niti podrazumeva obavezu obezbeđivanje delova iz dokumenata u slučajevima u kojima bi to iziskivalo “nesrazmeran napor” ili bilo previše komplikovano (član 5.) Drugim rečima, države treba da omoguće pristup, putem zahteva i-ili online, samo onim otvorenim podacima koji su nastali tokom rada, bez potreba da kreiraju posebne baze, a na osnovu zahteva. Verovatno je ovakva odluka posledica činjenice da organi javnog sektora već kreiraju zavidan broj podataka i baza. Ipak treba restriktivno tumačiti pojam “nesrazmernog napora”, jer u suprotnom ova sintagma može predstavljati “klizav teren” za moguće zloupotrebe.

Direktiva uspostavlja termin “dokument” kao opšti i pod njim se, u skladu sa razvojem informacionog društva, podrazumeva svako predstavljanje akata, činjenica ili informacija i svaka kompilacija takvih akata, činjenica ili informacija, u bilo kom medijumu (papir, elektronska forma, zvučni, video ili audiovizuelni zapis) u posedu javnog sektora (recital 11.).

Direktiva precizira dokumenta na koja se ne odnosi (član. 1) :

a) dokumenta koja spadaju u aktivnosti van delokruga javnih poslova organa javnog sektora kako je definisano zakonom ili drugim obavezujućim pravilima;

b) dokumenti na koje su treće lice polaže prava intelektualne svojine;

c) dokumenta koja su isključena iz režima pristupa u državama članicama, uključujući zaštitu nacionalne bezbednosti, odbrane i javne sigurnosti, kao i zbog statističke ili komercijalne poverljivosti;

ca) dokumenta čija je dostupnost ograničena po nekom drugom pristupnom prinicipu odnosno za koja lica treba da pokažu poseban interes;

cb) delovi dokumenta na kojima se nalaze žigovi, oznake i sl;

cc) podaci čije bi objavljivanje bilo u suprotnosti za principima zaštite podataka;

d) dokumenta koja imaju javni emiteri i njihove filijale i druga tela povezana sa javnim emiterima i njihove filijale;

e) dokumenta u posedu obrazovnih i istraživačkih institucije, kao što su škole, univerziteti, arhivi, biblioteke i istraživačke ustanove uključujući, gde je relevantno, organizacije osnovane za prenos rezultata istraživanja;

f) dokumenta u posedu kulturnih ustanova, osim muzeja, biblioteka i arhiva.

Organi javnog sektora koji su dužni da omoguće pristup otvorenim podacima, po Direktivi, obuhvataju državne, regionalne ili lokalne vlasti, one koji primenjuju javne propise kao i udruženja formirana od strane jednog ili više takvih organa. Direktiva takođe obuhvata i nosioce javnih ovlašćenja, javna preduzeća odnosno ustanove ili organe koji podležu nadzoru ovih tela ili imaju administrativni, upravni ili nadzorni odbor gde više od polovine članove imenuje država, regionalne ili lokalne vlasti. Izmenama Direktive su veoma jasno određeni pojmovi “machine readable” formata koji podrazumeva format strukturian tako da ga softverske aplikacije mogu jednostavno identifikovati, prepoznati odnosno dalje koristiti. “Open format” je predstavlja fajlove koje su nezavisno predstavljeni na određenoj platformi i mogu se bez ograničenja dalje koristiti. “Formal open standard” je standard koji definiše interoperabilnost različitih softvera, čime je otvoren širok prostor za standardizaciju dalje upotrebe podataka.Ukratko, to znači da bi otvoreni podaci trebalo da budu dostupni u .cvs ili .xml formatima, odnosno u Microsoft Excel tabelama (.xls i .xlsx) umesto da se dostave skenirani ili elektronski obrađeni dokumenti u .pdf formatu. Onaj ko želi da koristi te podatke ponovo mora da ih unosi, što nepotrebno iziskuje dodatno vreme i resurse. Kada je reč o ponovnoj upotrebi, “re-use” (Direktiva 2003/98/EC, čl. 5.) podrazmeva upotrebu dokumenata u posedu organa javnog sektora, za komercijalne ili nekomercijalne svrhe drugačije od one za koju je proizveden u okviru javnih aktivnosti, sa kasnijim izmenama koje dozvoljavaju državama članicama da slobodno ili pod određenim uslovima dozvoljava ponovnu upotrebu, s tim da uslovi ne smeju da budu takvi da bez potrebe ograničavaju mogućnosti za ponovnu upotrebu ili ograničavaju konkurenciju.

Licenca, odnosno uslovi za dalje korišćenje otvorenih dokumenata regulisani su u okviru recitala 17 i člana 8. Direktive 2003/98/EC. U nekim slučajevima ponovno korišćenje dokumenata može biti ugovoreno i bez licence. U drugim slučajevima licenca može biti uvedena na taj način što će usloviti ponovnu upotrebu i detaljnije regulisati pitanja kao što su odgovornost, pravilno korišćenje dokumenata, garantovanje zabrane izmene i navođenje izvora. Ako organi javnog sektora uvedu postupak licenciranja za ponovnu upotrebu dokumenta, uslovi za licenciranje moraju biti fer i transparentni. Ovi uslovi ne treba nepotrebno da ograničavaju mogućnosti za ponovnu upotrebu i ne smeju se koristiti za ograničavanje konkurencije. Države članice koje uvode licence treba da obezbede standardne licence za ponovnu upotrebu dokumenata u javnom sektoru u digitalnom formatu, tako da mogu da se dalje elektronski obrađuju. Države članice treba da podstiču da svi organi javnog sektora koriste standardne licence.

Kada je reč o postupanju po zahtevima za ponovnu upotrebu otvorenih podataka, oni su definisani u članu 4.

Organi javnog sektora će, gde je moguće i odgovarajuće, procesuirati zahteve za ponovnu upotrebu elektronskim putem i učiniće dokumenta dostupnim podnosiocu zahteva, čak i ako je neophodna licenca, u razumnom roku koji ne sme bit duži od roka koji je određen za pristup drugim dokumentima. Rokovi za obradu zahteva i izdavanje licenci, gde je ona uvedena, ne smeju biti duži od 20 radnih dana od prijema zahteva. Ovaj rok se može produžiti za još 20 radnih dana zbog obimnosti ili složenosti zahteva. U takvim slučajevima podnosilac će biti obavešten u roku od tri nedelje nakon podnošenja zahteva o produženja roka. U slučaju odbijajuće odluke, organi javnog sektora moraju obavestiti podnosioca zahteva o osnovu za odbijanje koji moraju biti propisani u okviru relevantnih odredbi zakona za pristup dokumentima u državi članici ili u okviru posebnog zakona, ako je to slučaj. Svaka odbijajuća odluka mora da sadrži pouku o pravnom leku.

Regionalna praksa se uklapa u predložene modele evropskih Direktiva. Tako je u Sloveniji na snazi Zakon o pristupu informacijama koji na početku, određujući predmet regulisanja, navodi da se ovaj zakon odnosi i na “re-use” informacija javnog karaktera, a u skladu sa Direktivom 2003/98/EC. Pod ponovnim korišćenjem se podrazumeva upotreba dokumenata od strane fizičkih ili pravnih lica, u svrhe drugačije od one zbog koje su inicijalno nastali, komercijalne ili nekomercijalne (čl. 4). U zahtevu za ponovno upotrebu je neophodno naznačiti informacije koje se zahtevaju za ponovno korišćenje, oblik (klasičan ili elektronski, uz naznaku formata i nosača informacije) kao i svrha korišćenja - komercijalna ili nekomercijalna (čl. 17).

U skladu sa principom slobodnog pristupa, organi će objavljivati dokumenta elektronskim putem kad god je to moguće, ali to ne stvara za njih obavezu da u cilju ponovne upotrebe dokumenta omogućavaju konverziju dokumenata ili delova, ukoliko to zahteva nesrazmeran napor ili je komplikovano. Takođe, organi nisu u obavezi da kreiraju određene podatke samo u cilju “re-use”-a (čl. 5). Ovaj član zakona je u stvari preuzet u potpunosti iz Direktiva i ostaje nejasno šta se krije iza izraza “nesrazmernog napora” i “komplikovanih operacija”.

Organi imaju pravo da naplaćuje troškove postupanja po zahtevu za ponovnu upotrebu, osim u slučajevima u kojima te informacija služe za zaštitu slobode izražavanja, umetničkih i medijskih sloboda. “Re-use” će biti omogućen i otvoren za sve pod istim uslovima i cenama, a broj korisnika ne sme biti ograničen (čl. 34). Organi nemaju pravo da izdaju isključive licence za upotrebu podataka, osim ukoliko je to neizbežno zbog pružanja usluga od javnog značaja i interesa (čl. 36a).

Na osnovu ovog Zakona doneta je Uredba o uređenju i ponovnom korišćenju informacija javnog karaktera koja prvenstveno određuje način i osnovne elemente informatora o radu organa javne uprave i njihovih Internet stranica, a pored toga precizira i pojedine odredbe Zakona. Informator o radu i Internet stranica organa državne uprave između ostalog mora sadržati liste ostalih digitalnih baza podataka sa podacima o nastanku baze i načinu pristupa, sa obaveznom elektronskom formom (čl. 2). Ministarstvo nadležno za poslove uprave vodi centralni katalog svih podataka koji se nalaze u okviru informatora (čl. 3) u okviru kojeg su i baze otvorenih podataka.[14]

Međunarodna praksa regulisanja otvorenih podataka je veoma bogata i obiluje različitim rešenjima. Kao primer možemo da navedemo grad Čikago gde je ustanovljena funkcija “Chief data officer”-a, koga postvlja gradonačelnik Čikaga, kao i funkcija “Open data coordinator”, koji pomaže gradskim agencijama da jednostavnije primene principe otvorenih podataka. Takođe postoji i “Open data advisory group” koja se stara da se svi podaci koji su predviđeni ovim aktom nađu na Internetu. Čitav koncept otvorenih podataka baziran je na Aktu o slobodnom pristupu informacijama (Freedom of Information Act). U Čikagu je otvoren i jedinstveni web portal, City of Chicago data portal. Bilo koji podatak koji se nađe na portalu mora biti u formatu koji omogućava automatsku obradu i mora koristiti odgovarajući mehanizam da obavesti javnost o ažuriranju podatke i da bude pretraživ sa spoljašne strane. Grad Čikago neće odgovarati u slučajevim da su podaci netačni, neažurirani, nekompletni, ne odgovraju svrsi za koju su traženi, kao ni za greške, omaške, nepreciznost.[15] Sam portal na jednom mestu predstavlja spisak svih otvorenih baza podatka koje je moguće pretraživati po različitim kriterijumima (npr. administracija i finansije ili obrazovanje). Kasnije je moguće u okviru odabrane baze sprovesti veoma specijalno dizajnirane aktivnosti (npr. vizuelizaciju podataka, uvesti filtere za pretragu, voditi diskusiju sa nadležnima, ili jednostavno preuzeti ceo dokument). Postoje još i mnoge druge opcije, ali ovo je zaista najbolji primer koji pokazuje kako treba da izgleda open data portal na svom najvišem nivou.[16]

Važeći propisi i praksa u Srbiji

U Srbiji je 2004. godine usvojen Zakon o pristupu informacijama od javnog značaja ("Sl. glasnik RS", br. 120/2004, 54/2007, 104/2009 i 36/2010, u daljem tekstu: Zakon) kojim je omogućen pristup i postupak za pristup službenim dokumentima, odnosno informacijama od javnog značaja. Međutim, ovaj Zakon nije uvrstio kao informacije od javnog značaja i otvorene podatke, tako da građani u principu nisu u mogućnosti da zahtevaju pristup i uvid u otvorene podatke državnih organa.

Prednosti ovog Zakona su brojne:

  1. Široko definisan pojam informacije od javnog značaja i restriktivno tumačenja ograničenja prava na pristup (čl. 2. i 8.)
  2. Obavezuju veliki broj državnih organa i organa javne vlasti[17]
  3. Uvodi pretpostavku postojanja opravdanog interesa (čl. 4.)
  4. Predviđa pravo obaveštavanja, uvida i zahtevanja i dostavljanje kopije dokumenta putem pošte, faksom ili elektronski (čl. 5.)
  5. Zabranjuje diskriminaciju (čl. 7.)
  6. Obezbeđuje visok stepen zaštite privatnosti, prava na ugled i drugih prava (čl. 14.)
  7. Predviđa jednostavan i efikasan postupak (čl. 15-28.)
  8. Ustanovljava jedinstven i nezavisan organ za postupanje po zahtevima za pristup informacijama - Poverenik za pristup informacijama od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti (čl. 29-36.)
  9. Obavezuje organe javne vlasti da imenuju ovlašćeno lice za postupanje po zahtevima (čl. 36.)
  10. Obavezuje državne organe da najmanje jednom godišnje izrađuju informator sa osnovnim podacima o svom radu kao što su opisi ovlašćenja i organizacioniona struktura, podaci o budžetu i sredstvima rada, vrstama usluga i drugim informacijama (čl. 39.)
  11. Predviđa pravo na naknadu štete licu kome je organ vlasti neopravdano uskratio ili ograničio prava na pristup informacijama od javnog značaja (čl. 44.)

Kako ovaj Zakon nije uvrstio u predmet svog regulisanja i otvorene podatke, formalno-pravno pristup ovim podacima na zahtev nije moguć, a takođe Zakon ne predviđa ni pravo da se informacije (čl. 5) zahtevaju u “machine-readable” formatu. Iako to dakle nije eksplicitno definisano, praksa je pokazala drugačije.

SHARE Fondacija je nedavno zahtevala pristup podacima o budžetskoj potrošnji Akademske mreže Srbije (AMRES) u ”machine-readable” formatu, i bez potrebe za žalbenim postupkom pred Poverenikom, AMRES je dostavio podatke u .xls formatu i omogućio njihovu dalju upotrebu.[18] S druge strane Transparentnost Srbija je tokom 2012. godine zahtevala da joj se dostave baze podataka sa službenim licima po položaju, odnosno licima koja još nisu imenovana tj. sa položajima koji još nisu popunjeni. Zahtev je odbijen zbog toga što nadležan organ ne poseduje takav dokument. Problem u ovom slučaju upravo leži u tome što otvoreni podaci nisu eksplicitno uvedeni u naše zakonodavstvo, pa samim tim nije ni jasna njihova svrha. Iako državni organ od koga je zahtevana informacija možda zaista ne poseduju zahtevanu bazu podataka, zbog toga što ograničenja prava na pristup informacijama treba izuzetno restriktivno tumačiti, organi su bili dužni da zahtevanu bazu sačine i dostave tražiocu. Analizirani granični slučajevi u stvari samo jasno ukazuju da je već i na osnovu postojećeg Zakona moguće zahtevati otvorene podatke u izvesnom smilslu, ali samo posredno i sa velikom pravnom neizvesnošću.

Podjednako je bitno da pored proceduralno uređenog sistema za pristup otvorenim podacima bude omogućen uvid u ove podatke i putem Internet stranica. Iako, kao što je rečeno, ne postoji zakonska obaveza državnih organa da objavljuju otvorene podatke, ovakvo postupanje takođe nije ni zabranjeno. Pojedini državni organi su svojevoljno, a verovatno i nesvesno kreirali prve baze otvorenih podataka. Tako, prema “Open Data Index” (ODI) organizacije “Open Knowledge Foundation”, Srbija ima skor od 440 (npr. najbolje pozicionirana UK ima 940). Kriterijumi prema kojima se meri ODI su stepen dostupnosti i kvalitativna obeležja podataka kao što su njihova dostupnost, digitalni format, naknada, online dostupnost, format (.xls umesto .pdf), dostupnost u celosti za preuzimanje, postojanje dozvola odnosno licenci i ažurnost. Na osnovu ovako uspostavljenih kriterijuma koji u stvari predstavlaju principe na koijma počivaju otvoreni podaci[19], analizirano je 10 vrsta otvorenih podataka, koji na sveobuhvatan način pokrivaju tipične vrste otvorenih podataka: red vožnje, budžet, trošenje budžetskih sredstava, rezultati izbora, registar privrednih društava, nacionalna mapa, statistika, propisi, poštanski brojevi, emisija štetnih materija.

Analizom dobijenih podataka, može se zaključiti da istražene baze otvorenih podataka u većini slučajeva postoje i da su dostupne online (8 od 10), Najveći nedostatak je nepostojanje otvorene licence, tj. nisu navedeni uslovi i ograničenja za dalju besplatnu upotrebu ili distribuciju podataka. Ukoliko ova dozvola ne postoji, znači da otvorene podatke nije moguće koristiti bez dozvole, po standardima http://opendefinition.org/licenses/[20]. Otvoreni podaci o trošenju budžetskih sredstava koji predstavljaju značajan pokazatelj nivoa transparentnosti organa vlasti[21], ispunjavaju najmanji broj kriterijuma: tako je ostalo nejasno da li su uopšte dostupni i ako jesu da li postoji digitalni format, a utvrđeno je da nisu dostupni javno, niti u online ili “machine readable” formatu, da se plaća naknada i da je potrebna je dozvola za “re-use”, kao i da ne postoji mogućnost preuzimanja, itd. Još je zanimljivo spomenuti i Registar privrednih subjekata koji ispunjava većinu kriterijuma, osim onog najvažnijeg, a to je postojanje opcije za “download” u celini, čime je u mnogome onemogućeno dalje korišćenje ovih značajnih podataka. Ova činjenica je i dovela do razvoja posebnih tržišnih usluga, koje su bazirane na podacima u posedu ovog Registra odnosno Agencije za privredna društva.

Regulatorni okvir na osnovu kojeg su analizirane baze podataka u okviru Open data Index-a, ukazuje da je reč o ad-hoc odlukama i da ne postoji sistemsko rešenje na osnovu kojeg bi organi vlasti bili dužni da pojedine podatke učine otvorenim. Tako, kada je reč o otvorenim podacima budžetskog novca, njegova dostupnost je omogućena kroz npr. Zakon o budžetu Republike Srbije ("Sl. glasnik RS", br. 110/2013) gde su detaljno prikazni prihodi i rashodi. Kako ovi podaci nisu dostupni putem ovog Zakona u “machine-readable” formatu, ostaje mogućnost preuzimanja pojednih makroekonomskih podataka i drugih podatak sa Internet stranice Ministarstva finansija u .xls formatu[22], ali i dalje ostaje nejasno da li je potrebna dozvola za dalju upotrebu. Trošenje budžetskog novca, kao što je rečeno, jedan od najvažnijih parametara transparentnosti jedne vlasti, definisan je Zakon o javnim nabavkama ("Sl. glasnik RS", br. 124/2012), gde je ustanovljena Uprava za javne nabavke (čl. 135) koja je obavezna da izveštaje o javnim nabavkama objavi na Portalu javnih nabavki, odnosno naručilac je dužan da vodi evidenciju podataka i da je dostavlja Upravi, koja je takođe dužna da ga objavi na spomenutom Portalu (čl. 132). Dakle, Portal javnih nabavki bi u ovom slučaju trebalo da predstavlja bazu otvorenih podataka sa mogućnošću kako različitih vrsta pretraga, tako i “skidanja” i daljeg korišćenja. U ovom slučaju na Portalu zaista postoji veliki broj podataka koje je moguće pretražiti na osnovu različitih kriterijuma, ali osim obrazaca i modela ugovora, ni jedan drugi podatak niti bazu nije moguće preuzeti, odnosno dalje koristiti.

Za potrebe dalje analize pravnog okvira pojedinih otvorenih podataka ukazaćemo i na podatke u posedu Agencije za privredne registre (Zakon o Agenciji za privredne registre, “Sl. glasnik RS”, br. 55/2004, 111/2009 i 99/2011). Agencija vodi ukupno 9 vrsta registara[23] (čl. 4), a osnovni zadatak joj je vođenje evidencije i druge elektronske baze podataka kao i preuzimanje podataka od nadležnih državnih organa i institucija. Agencija omogućuje i povezanost registara i evidencije koji se vode u Srbiji i izvan nje i povezanost sa drugim korisnicima usluga, putem telekomunikacione mreže ili putem kompjuterskih medija (čl. 2). Ovako definisane obaveze Agencije, procesno su regulisane u okviru Zakona o postupku registracije u Agenciji za privredne registre ("Sl. glasnik RS", br. 99/2011). Registrator odnosno Agencija i drugi nadležni organi su dužni da u roku od 5 dana izdaju izvod iz određene evidencije i registra i obaveste podnosioca da li tražene činjenice postoje (čl. 35). Zahtev se podnosi na posebnom obrascu i plaće se naknada (čl.36). Kada je reč o podacima koji se ne objavljuju u registrima, objavljuju se na zahtev ovlaćenog lica, a o tome se izdaje i potvrda (čl.37). Ovako formulisan postupak u stvari predstavlja komercijalnu uslugu Agencije, koja se pokreće na osnovu zahteva čija forma zavisi od tipa podataka (npr. dodatna pretraga registra turizma ili stečajnih masa)[24]. U okviru svakog obrasca potrebno je definisati kakve setove podataka tražite (što u stvari predstavlja odabir kriterijuma pretrage - po osnovu članstva u upravnom odboru ili-i po datumu osnivanja)[25]. U samom obrascu je neophodno definisati u kom formatu treba da budu dostavljeni podaci, pa postoji .xls, .xlsx kao i .mdb format. Iako je u dosadašnjoj analizi propisa baza podataka u Srbiji ovo jedini slučaj da je ovakav postupak uopšte definisan, na Internet stranici Agencije je mogućnost pretrage podataka iz registara svedena na kriterijume unete na osnovu matićnog broja ili naziva privrednog društva, nakon čega se pristupa osnovim podacima o društvu, bez mogućnosti za dalje preuzimanje. S obzirom na količinu i korisnost ovih podataka, omogućavanje dodatnih pretraga samo uz naknadu je krajnje ekonomski neracionalno ponašanje.

Analiza pravnog okvira jasno je pokazala da se u Srbiji postoje različite baze podataka kojima je moguće pristupiti online, ali je potpuno indikativno da su samo retke baze, poput onih na sajtu Ministarstva finansija, dostupne u već spominjanom “machine readable” formatu. Drugim rečima, teško da se ovi podaci mogu nazvati otvorenim podacima, što njihovu dostupnost svodi na informativni nivo, a dodatno stvar komplikuje i činjenica da su baze objavljene na potpuno različitim mestima. Zanimljivo je i to što analizirani zakoni pod načelom transparentnosti najčešće podrazumevaju obavezu nadležnih organa vlasti da redovno obaveštavaju javnost o svom radu, što je samo jedan vid uvida u rad organa javne vlasti, dok je potpuno izostavljen značaj koji otvoreni podaci u tom smislu imaju, jer omogućavaju konstant nadzor.

Još je zanimjivo obraditi i pitanje dostupnosti i karakteristika podataka u posedu Republičkog hidrometeorološkog zavoda (RHMZ), a u svetlu poslednjih događaja u Srbiji, odnosno zapitati se da li bi, da je trenutno stanje otvorenih podataka na mnogo višem nivou, šteta od poplava bila manja? Poznato je da otvoreni podaci doprinose bržem i kvalitetnijem donošenju odluka u kriznim situacijama, jer je njihova dostupnost različitim sektorima ali i pravnim i fizičkim licima mnogo veća, te omogućava kvalitetnije analize, preciznije podatke i tačniju anticipaciju[26]. Nadležnost RHMZ je uređena odredbama člana 27. Zakona o ministarstvima ("Sl. glasnik RS", br. 44/2014) i člana 5. Zakona o meteorološkoj i hidrološkoj delatnosti ("Sl. glasnik RS", br. 20 od 17. jula 2000) i obuhvata kada je reč o postupanju sa hidrometeorološkim podacima sledeće aktivnosti: planiranje, uspostavljanje, funkcionisanje i razvoj hidrometeorološkog računarskog i telekomunikacionog sistema podataka, informacija i baza o stvarnom i prognoziranom stanju vremena, klime i vode kao i razvoj analitičkog i prognostičkog sistema i baza za rane najave za izradu i izdavanje vremenskih, klimatskih, hidrogeoloških i drugih analiza, prognoza i upozorenja u vezi sa elementarnim nepogodama i katastrofama. Sprovođenje ovih poslova je u nadležnosti Sektora za hidrometeorološku infrastrukturu i operativne sisteme u okviru kojeg su formirana posebna odeljenja za telekomunikacione i računarske sisteme i baze podataka i dr. Kada je reč o poslovima u vezi sa bazama podataka, oni se prevashodno odnose na razvoj i primenu standarda u oblasti održavanja baza podataka, odnosno održavanje postojećih baza i arhiva, kao i formiranje metapodataka i baze geoprostornih podataka iz različitih oblasti i njihovo ažuriranje. Navedeni poslovi ukazuju na to da RHMZ u svom posedu ima zavidan broj bazi podataka i mogućnosti pretraga, odnosno potencijal da se ovi podaci iskoriste u komercijalne svrhe na različite načine.

Pored ovih aktivnosti koje se mogu definisati kao održavanje i razvoj različitih informacionih sistema i stanica, osnovna aktivnost RHMZ-a je obezbeđivanje podataka i informacija o stanju vremena i voda permanentno[27]. U okviru RHMZ funkcioniše i Odeljenje za kontrolu, obradu i verifikaciju unosa meteoroloških podataka u bazu. Ovo Odeljenje je odgovorno za poslove koji se odnose na razvoj i kontrolu obrade podataka meteoroloških merenja i posmatranja i za verifikaciju i razvoj automatskih obrada podataka kao i za projektovanje i organizaciju računarskih programa i paketa programa. Iste odgovornosti, ali u vezi sa stanjem voda vrši Odeljenje za hidrološke analize. Navedena Odeljenja dakle imaju veoma značajnu ulogu u kontroli i verfikaciji brojnih podataka koji permanentno nastaju i unose u različite baze.

Zanimljivo je da kada je reč o najčešće zahtevanim informacijama od javnog značaja, među njima se ističu klimatološki podaci i statističke raspodele i proračuni u vezi sa različitim hidrometeorološkim stanjima (npr. ledeni talasi, srednje i ekstremne dnevne temperature, oblačni i sunčani dani, broj dana sa kišom, snegom) u različitim vremenskim periodima[27]. Ove podatke u obliku proračuna odnosno statističkog prikaza je moguće naravno dostaviti na papiru, ali je mnogo značajnije pitanje da li dostavljanje u elektronskom formatu podrazumeva i “machine-readable” format.

Drugi način za pristup ovom velikom broju podataka je putem komercijalne usluge koju RHMZ pruža, na osnovu koje građani, državni organi i pravna lica mogu da zahtevaju specijalne obrade podataka, statističke i sholastičke analize,izradu hidroloških studija, analiza i proračuna idr. Kada je reč o proceduri u kojoj se ovi zahtevi šalju, dozvoljen je i pisani i elektronski zahtev uz obavezno navođenje vrste podataka i perioda za koji se podaci traže. Navedeno je da “Izdavanje podataka podrazumeva rad sa bazom podataka, pripremu podataka u traženom formatu, formiranje zahtevanih serija dnevnih, mesečnih i godišnjih vrednosti i po potrebi dodate obrade podataka sa opisom i objašnjenjima. Podaci se dostavljaju kao štampani materijal, putem elektronske pošte i na laserskim ili optičkim medijima (CD-DVD)”[27].

Pre nego što bude analizirana zvanična Internet strana RHMZ i dostupni otvoreni podaci, treba posebno obratiti pažnju na član 30 Zakona o meteorološkoj i hidrološkoj delatnosti gde je navedeno da podaci i informacije o stanju vremena, klime i vodama kojima raspolaže RHMZ, a koji su dobijeni obavljanjem poslova iz svoje delatnosti su javni, osim onih koji predstavljaju službenu ili vojnu tajnu. Ovi podaci su dostupni javnosti u skladu sa zakonom kojim se uređuje postupak pristupa informacijama od javnog značaja i to bez ogrančenja. Kada je reč zvaničnoj Internet stranici RHMZ-a pre svega je potrebno reći da je korisnička okolina veoma teška za pretragu podataka i da stranice imaju pre svega informativan karakter. Najvažnije pitanje jeste da li je moguće uopšte pristupiti tim informacijama i podacima i preuzeti ih u “machine-readable” formatu? Odgovor je da na stranici ne postoji ni jedan podata niti baza koju je moguće preuzeti, a da stvar bude još gora, podatke o meteorološkim uslovima je moguće pogledati, dakle ne i preuzeti, samo za 5 i 30 dana unapred. Drugim rečima, ne postoji mogućnost ni pretrage podataka o hidrometeorološkim uslovima retroaktivno. Iako stranica obiluje različitim kategorijama, one su krajnje statičke tako da je nemoguće pretraživati, a ni upoređivati različite kategorija podataka. Očigledno je da citirana odredba nije dovoljno čvrsto obavezala ovaj državni organ da podatke u svom posedu, čiji je broj na zavidnom nivou imajući u vidu organizacione jedinice i njihove različite nadležnosti, učini dostupnim i lako pretraživim. Drugim rečima, organizaciona i tehnička struktura potvrđuje da RHMZ ima već razvijene raznovrsne baze podataka koje ni na koji način nisu dostupne na njihovoj stranici, a time ni javnosti, osim u delu koji se nalazi pod nazivom “Bilten rane najave klimatskih ektremnih pojava i anomalija” za različite periode počevši od 2012. Uvidom u ovaj bilten za period poplava dakle između 15. i 20.5.2014.godine dolazi se do informacija podeljenih na nedeljnoj osnovi sa odstupanjima od srednje temperature i nivoa padavina za teritoriju Srbije i Balkan kao i vizuelnog prikaza navedenih podataka. Krajnje neupotrebljiv dokument, za sve one koji pokušavaju da dobiju informacije o hidro-meteorološkoj situaciji u Srbiji u periodu poplava, a zanimljivo je da je za padavine u periodu od 12. do 18. maja 2014. godine navedeno da se očekuje: “Nedeljna količina padavina u granicama višegodisnjeg proseka.”

U vezi sa ovim podacima, posebno treba imati u vidu podatak da su Nacionalne meteorološke službe na nivou EU, koje su svoje podatke učinile dostupnim za preuzimanje sa Interneta (download) zabeležile povećanje broja preuzimanja podataka za 70% u periodu između 2002. i 2007. godine. Vrednost meteorološkog tržišta EU je 2006. procenjena na više od 500 miliona evra, što je za 60 odsto više nego 1998. godine[28].

Međutim, veliki pomak u promociji otvorenih podataka učinila je Direkcija za elektronsku upravu, koja postoji u okviru Ministarstva državne uprave i lokalne samouprave, i koja je u saradnji sa UNDP kancelarijom u Srbiji počela da radi na Open data modelu (www.data.gov.rs). Ministarstvo državne uprave i lokalne samouprave je takođe formiralo radnu grupu, u čijem radu učestvuju članovi iz državnog, privatnog i akademskog sektora, koja ima zadatak da, između ostalog, preloži zakonska rešenja za regulisanja otvorenih podataka u Srbiji.

Preporuke za regulisanje Otvorenih podataka u Srbiji

Put približavanja Evropskoj uniji donosi i obavezu usaglašavanja sa Direktivama koje regulišu pitanja otvorenih podataka. U tom smislu, jako dobru osnovu zbog širine informacija kojima je moguće pristupiti i organa koje obavezuje predstavlja Zakon o pristupu informacijama od javnog značaja. Ovaj Zakon je u tom smislu neophodno izmeniti tako da omogućava da se na osnovu istog zahteva i u istoj proceduri pristupi otvorenim podacima. Moguće je da će biti neophodno izmeniti član 13 koji reguliše pitanje zloupotrebe slobodnog pristupa informacijama, pa kao jednu od zloupotreba navodi slučaj kada se zahteva veliki broj informacija. Iako je i Poverenik istakao da ove zloupotrebe treba restriktivno tumačiti[29], ovaj slučaj predstavlja prepreku zato što otvoreni podaci po pravilu uvek idu u velikom broju, te ovo može biti dobar izgovor za organe javne vlasti da odbiju zahtev. Što se tiće definisanja pojma re-use treba prihvatiti definiciju iz Direktive: ponovno korišćenje podataka (re-use) je korišćenje podataka koji su u posedu organa od strane fizičkih i pravnih lica za komercijalne i nekomercijalne potrebe koja se razlikuje od osnovne upotrebe radi koje su dokumenti kreirani. Razmena podataka između državnih organa u okviru obavljanja njihovih poslova ne predstavlja “re-use”. Podjednako je bitno da se u tom delu obradi i pitanja licence, koja ne bi trebalo da postoji odnosno ukoliko se ipak uvodi treba da postoje standardne licence. Kada je reč o formatima, bez kojih otvoreni podaci gube smisao, neophodno je zaista obavezati organe da ih dostavljaju u “machine readable” formatima, i da ukoliko tako ne postupe, to bude jedan od osnova za ulaganje žalbe. Same troškove obrade treba zadržati na marginalnom nivou, kao što je i precizirano u izmenama Direktive. Dakle, Zakon o slobodnom pristupu informacijama ne sadrži trenutno ni jednu prepreku, štaviše veoma je adekvatan za regulisanje otvorenih podataka.

Kako sam Zakon predviđa obavezu organa da objavljuju Informatore o radu, u obavezne elemente Informatora bi trebalo uvrstiti i liste otvorenih podataka, što bi takođe bilo u skladu sa Direktivama koje su obavezale državne organe da, kada je to moguće, baze otvorenih podataka objavljuju i čine dostupnim. Ovu relativno široku odredbu treba precizirati usvajanjem podzakonskog akta kojim bi se precizirali standradi otvorenih podataka i predvidele kategorije podataka koje je neophodno redovno objavljivati i ažurirati. Predlog[30] o objavljivanju postojećih baza podataka na jedinstvenom mestu deo je komentara koje je SHARE Fondacija, zajedno sa Edukativnim centrom Leskovac i Centrom za digitalnu demokratiju uputila na predlog Akcionog plana Otvorenog partnerstva za javnu upravu (“Open government partnership”), gde je precizirano da je ove baze moguće objavljivati i ažurirati na postojećem portalu E-uprave, a po uzoru na portal otvorenih podataka grada Čikaga. U komentaru je takođe predloženo rešenje za regulisanje otvorenih podataka u okviru Zakona o pristupu informacijama od javnog značaja, kao i usvajanje podzakonskog akta, Pravilnika o standardima za objavljivanje otvorenih podataka koji bi propisivao jedinstvene kriterijume po kojima bi postupali nosioci javnih ovlašćenja pri omogućavanju pristupa skupovima elektronskih podataka. Regulisanje otvorenih podataka kroz Akcioni plan partnerstva za otvorenu javnu upravu je pogodan mehanizam za pokretanje ovog pitanja, zato što je “Open government partnership” inicijativa osnovana sa ciljem zalaganja za povećanje transparentnosti, odgovornosti u radu državnih organa, kao i povećanja mogućnosti korišćenja novih tehnologija za postizanje ovih ciljeva, a kroz saradnju vladinog i civilnog sektora. Ova inicijativa pokrenuta je 2011. godine od strane 8 zemalja, da bi danas brojala 64 članice, uključujući i Srbiju koja se priključila 2013.godine[31].

Kao jednostavno i alternativno rešenje kojim bi se organi obavezali da baze podataka objavljuju se nameće i postupak dopune Uputstva za izradu i objavljivanje informatora o radu državnog organa ("Sl. glasnik RS", br. 68/2010) koji već u članu 19 određuje obavezne elemente ovog Informatora, pa tako između ostalog navodi da je državni organ dužan da objavi podatke o prihodima i rashodima, javnim nabavkama, državnoj pomoći, isplaćenim platama, zaradama i drugim primanjima i o sredstvima rada kao i o vrstama informacija u posedu tog organa. Da bi se u potpunosti primenili standardi otvorenih podataka, neophodna je izmena koja bi obavezala organe da ove podatke objavljuju u određenom formatu, ali je potrebno i proširiti listu podataka koje su organi dužni da objave u skladu sa uslugama koje pružaju i svojom nadležnošću.

Smernicama za izradu web prezentacija organa državne uprave (u daljem tekstu: Smernice) definisan je opšti okvir za Internet prezentacije u kome je regulisana obaveza organa da pruže informacije o radu, da obezbede pored jednosmerne i dvosmernu komunikaciju sa građanima, privrednim subjektima sa detaljno definisanim nadležnostima, obavezama, ovlapšćenjima i prioritetima organa. U tom smlslu određene su celine svake prezentacije koja mora sadržati i deo koji obuhvata dokumenta koji se odnose na sve propise i strateška dokumenta, analize, izveštaje i druge materijale, pored osnovnih podataka o radu organa, aktuelnim projektima, podacima o javnim nabavkama. Kada je reč o mogućnosti preuzimanja dokumenata, određeno je da preuzimanje i predavanje (download i upload) treba da bude dostupno u raznim formatima (.pdf, .doc, .docx, .rtf, .txt, .xml, .xls, .zip i sl), i sa različitih operativnih sistema. Iako na veoma jasan način definiše sadržaj i “krstarenje” Internet prezentacijama organa državne uprave, Smernice propuštaju da definišu standrade za objavljivanje otvorenih podataka, kao i da odrede kriterijume po kojima bi organi mogli da odrede koje podatke u svom sektoru bi trebalo da u formi baza podataka učine dostupnim. Posto je već definisano da dokumenta moraju biti dostupna različitim “machine-readable” formatima, nedostaje još da se uredi pitanje standarda i obaveze objavljivanja, čime će ovaj dokument predstavljati odličnu polaznu osnovu za dostupnost otvorenih podataka[32].

Međutim, treba razmotriti i mogućnost regulisanja otvorenih podataka kroz jedan sasvim drugačiji zakonski okvir po kojem bi Poverenik imao samo nadzorna ovlašćenja. U tom smislu dobar zakonski osnov bi predstavljao Zakon o postupanju državnih organa u elektronskom okruženju koji bi uredio pravila u pogledu pružanja javnih elektronskih usluga, vođenja javnih elektronskih baza podataka i registara, identifikacije, autentifikacije i autorizacije organa državne uprave i stranaka. Ovaj zakon bi obavezivao državne organe, organe teritorijalne autonomije, organe jedinica lokalne samouprave i imaoce javnih ovlašćenja prilikom vršenja upravnih poslova u okviru svog delokruga, kao i kada neposredno primenjujući propise postupaju u upravnim stvarima. Jedno od načela koji bi zakon predvideo je načelo interoperabilnosti koji bi obavezao organe da u skladu sa zakonom i drugim opštim aktima obezbede elektronsku poveznost javnih elektronskih registara koje vode sa drugim registrima, evidencijama i bazama podataka koji se vode u Republici Srbiji i izvan Republike Srbije i povezanost sa drugim korisnicima usluga. Organi bi bili dužni da javne elektronske registre i elektronske baze podataka organizuju u skladu sa otvorenim standarima za razmenu podataka i dokumenata. Prilikom pružanja javnih elektronskih usluga i vođenja javnih elektronskih registara, organi su dužni da svoje postupanje usklade sa Nacionalnim okvirom interabilnosti.

Predlog za konačno definisanje podataka u pogledu kojih postoji interes za dalje korišćenje bi trebalo formulisati na sledeći način:

  1. Organi su dužni da putem javno dostupnih mreža dostavljaju na raspolaganje podatke u pogledu kojih postoji interes i korist javnosti, posebno interes za dalje korišćenje (re-use). Pristup podacima mora da bude jednostavan i dostupan svima.
  2. Organi su dužni da dostave podatke pogodne za dalju komercijalnu i nekomercijalnu upotrebu. Dostavljeni podaci moraju biti u formatu koji su mašinski jasni i razumljivi, izuzev ukoliko bi takav format iziskivao nesrazmerno angažovanje resursa organa.
  3. Smatra se da interes za dalje korišćenje postoji kod svih podataka izuzev: a. Podataka koji su izvan postupanja organa u svim upravnim stvarima, b. Podataka koji sadrže prava intelektualne svojine, c. Tajnih podataka, d. Podataka koji su u posedu obrazovnih i istraživačkih ustanova isključujući podatke koji nisu zaštićeni pravima intelektualne svojine trećih lica, muzeja i arhiva[33], e. Podataka koji su u posedu kulturnih ustanova isključujući podatke u posedu biblioteka, f. Podataka koji predstavljaju podatke o ličnosti ukoliko identifikuju fizičko lice, g. Podataka koji predstavljaju poslovnu tajnu.
  4. Organ ima na pravo na naknadu do visine stvarnih troškova prouzrokovanih dostavljanjem podataka od podnosioca zahteva.
  5. U opravdanim slučajevima organ može ustanoviti dodatne uslove za dalje korišćenje podataka (putem licence), ali na ovaj način neće ograničiti mogućnosti dalje upotrebe i ugroziti konkurenciju.
  6. Poverenik vrši nadzor nad postpukom dostavljanja podataka u pogledu kojih postoji interes za dalje korišćenje.

Reference

  1. Open knowledge, “What is open- definition of open data”, dostupno na: http://okfn.org/opendata/#sthash.0v0qG6YH.dpuf
  2. Anly Vathana, Dev Pramil Audsin, “An Open Analysis on Open Data”, dostupno na: http://www.w3.org/2013/04/odw/odw13_submission_33.pdf
  3. Open data institute, “What is open data?” dostupno na: http://theodi.org/guides/what-open-data
  4. 4.0 4.1 4.2 McKinsey Global Institute, "Open data: Unlocking innovation and performance with liquid information", 2013, dostupno na: http://www.mckinsey.com/insights/business_technology/open_data_unlocking_innovation_and_performance_with_liquid_information.
  5. Committee on Scientific Accomplishments of Earth Observations from Space, National Research Council (2008), Earth Observations from Space: The First 50 Years of Scientific Achievements. The National Academies Press.
  6. World Data Center System (2009-09-18), "About the World Data Center System". NOAA, National Geophysical Data Center, dostupno na: http://www.ngdc.noaa.gov/wdcmain.html
  7. OECD Principles and Guidelines for Access to Research Data from Public Funding, dostupno na: http://www.oecd.org/science/sci-tech/oecdprinciplesandguidelinesforaccesstoresearchdatafrompublicfunding.htm.
  8. 8.0 8.1 8.2 Simon Chignard, "A Brief History of Open Data", Paris Tech Review, March 2013, dostupno na: http://www.paristechreview.com/2013/03/29/brief-history-open-data/
  9. 9.0 9.1 PSI_Open data in business: some European examples, dostupno na: https://docs.google.com/spreadsheet/ccc?key=0Ams8fpz2_77XdEV0Q0VWQjJ6SXd0X0xOTi0tdUdHUXc#gid=0
  10. Preporuka br. R (2002) 2 Komiteta ministara Saveta Evrope o uvidu u službene dokumente.
  11. Sunlight Foundation, Open Data Policy Guidelines, dostupno na: http://sunlightfoundation.com/opendataguidelines/
  12. Data.gov, A Primer on Machine Readability for Online Documents and Data, dostupno na: https://www.data.gov/developers/blog/primer-machine-readability-online-documents-and-data
  13. Inforgineering, The Differences Between Data, Information and Knowledge, dostupno na: http://www.infogineering.net/data-information-knowledge.htm
  14. Republic of Slovenia, Public data service (ISPO), dostupno na: http://nio.gov.si/nio/application/informacijski+servis+podatkov+ispo-358?lang=en
  15. City of Chicago, Open Data Executive Order (No. 2012-2), dostupno na: http://www.cityofchicago.org/city/en/narr/foia/open_data_executiveorder.html
  16. City of Chicago, Green Roofs Map, dostupno na: https://data.cityofchicago.org/Environment-Sustainable-Development/Green-Roofs-Map/u23m-pa73
  17. Poverenik za informacije od javnog značaja i zaštitu podataka o ličnosti, Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama, dostupno na: http://www.poverenik.rs/images/stories/Dokumentacija/16_cdok.pdf
  18. SHARE Fondacija, Access Denied: Blokiranje sadržaja na Akademskoj mreži srbije (AMRES), dostupno na: http://www.shareconference.net/sh/defense/access-denied-blokiranje-sadrzaja-na-akademskoj-mrezi-srbije-amres
  19. Open Data Handbook, How to Open up Data, dostupno na: http://opendatahandbook.org/en/how-to-open-up-data/index.html
  20. Open Definition, Licences, dostupno na: http://opendefinition.org/licenses/
  21. The Economist, Government budgets and development, Transparent money, November 2013, dostupno na: http://www.economist.com/news/international/21588888-clarity-about-public-spending-can-make-poor-countries-richer-transparent-money
  22. Ministarstvo finansija Republike Srbije, Makroekonomski i finansijski podaci, 19. jun 2014. godine, dostupno na: http://www.mfin.gov.rs/pages/article.php?id=7161
  23. Agencija za privredne registre, Registri
  24. Agencija za privredne registre, Dostavljanje uz naknadu
  25. Agencija za privredne registre, Registar privrednih subjekata- privredna društva
  26. M. R. S. Borges, K. de Faria Cordeiro, M. L. M. Campos, T. Marino, Linked Open Data and the Design of Information Infrastructure for Emergency Management Systems, Universidade Federal do Rio de Janeiro, dostupno na: http://www.iscramlive.org/ISCRAM2011/proceedings/pdf/MBorges_kNlecture.pdf.
  27. 27.0 27.1 27.2 Republički hidrometeorološki zavod, Informator o radu Republičkog hidrometeorološkog zavoda, dostupan na: http://www.hidmet.gov.rs/podaci/download/Informator_o_radu_RHMZ_Srbije_2013.pdf
  28. Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions - Re-use of Public Sector Information : review of Directive 2003/98/EC – [SEC(2009) 597] /* COM/2009/0212 final */, dostupan na: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:52009DC0212:EN:HTML
  29. Poverenik za informacije od javnog značaja, Vodič kroz Zakon o slobodnom pristupu informacijama http://www.poverenik.rs/images/stories/Dokumentacija/16_cdok.pdf
  30. Predlozi zа unаpređenje tekstа Rаdne verzije Akcionog plаnа zа sprovođenje inicijаtive Pаrtnerstvа zа otvorenu uprаvu u Republici Srbiji zа period od 2014. do 2015. godine, dostupni na: https://docs.google.com/document/d/12OgK-GUkDtnrBUmZ68SodARvzV5-YPY3qElRU_-mg7k/edit
  31. Open Government Partnership, Open Government Declaration, dostupna na: http://www.opengovpartnership.org/about/open-government-declaration
  32. Ministarstvo kulture, informisanja i inforamcionog društva, Uprava za digitalnu agendu, Smernice za izradu web prezentacija organa državne uprave v4.0, dostupno na: http://digitalnaagenda.gov.rs/media/docs/smernice_4_0.pdf
  33. Draft Law on Activities of public authorities in an electronic environment (Draft), Support to e-government development, December 2012.